Une introduction à L’UE en temps du Covid-19

L’Union européenne est un projet politique unique en son genre. À tel point que pour beaucoup son modèle institutionnel n’est pas toujours facile à comprendre. Dans cet article, j’essaie d’expliquer quelles sont les principales institutions européennes, comment elles fonctionnent et quelles perspectives présente la principale organisation internationale du Vieux Continent.

Henri Brugmans, l’un des pères intellectuels de l’Union européenne, a souligné que dans un projet comme l’Europe, seuls les visionnaires sont réalistes. Et en effet, étant donné le contexte historique de ses propos et la complexité de la reconstruction et de la réconciliation européennes qui se profilaient après la fin de la Seconde Guerre mondiale, il pouvait sembler farfelu de rêver de quelque chose de lointainement similaire à une union des peuples d’Europe.

Pour cette raison, la promotion d’une initiative de ce calibre exigeait au moins deux ingrédients politiques majeurs: le pragmatisme et la créativité.

Le premier élément a été proposé par la Déclaration Schuman de 1950 et ses thèses fonctionnalistes déjà célèbres: « L’Europe ne se fera pas d’un coup, mais par des réalisations concrètes qui suscitent une solidarité de fait ».

Le second, plus ambitieux si possible, a été soulevé par Jean Monnet lorsqu’il a introduit l’idée de supranationalité dans un contexte encore marqué par les débats du Congrès de La Haye de 1948.

Dans ce congrès se sont réunis les partisans d’une Europe fédérale, héritiers du Manifeste Ventotene de 1941 et l’esprit du Premier ministre britannique Winston Churchill dans son célèbre discours à Zurich en 1946, et des unionistes, défenseurs d’une Europe fondée sur la coopération souveraine des peuples. Des débats intenses sur l’avenir du continent ont été menés, au point que la tension entre les deux positions, face aux limites de la souveraineté nationale, est considérée comme à l’origine de nombreux débats qui se poursuivent encore aujourd’hui. Mais, par-dessus tout, elle constituerait l’origine de la complexité institutionnelle de l’Union européenne du XXIe siècle.

La naissance du système institutionnel européen

L’originalité historique du modèle institutionnel européen trouve son point de départ dans le fait que, commencée comme un processus de paix entre d’anciens ennemis, les Communautés européennes deviendraient au fil du temps plus qu’une simple organisation internationale et quelque chose de moins que un État national classique.

En effet, le système institutionnel communautaire est né dans le Traité de Paris de 1951 comme une tentative de réconciliation du continent grâce à la création d’une Communauté économique du charbon et de l’acier (CECA) pour gérer le bassin de la Ruhr, épicentre de divers secteurs sous autorité supranationale.

À partir de là, de nouvelles pièces seraient développées dans ce cadre institutionnel naissant avec l’adoption du traité de Rome en 1958 et la création ultérieure des Communautés économiques européennes et d’Euratom – la Communauté européenne de l’énergie atomique -, dont les orientations ont ensuite été fusionnées avec celle de la CECA dans le traité de Bruxelles de 1965. Cela constituait l’antécédent direct de l’actuelle Union européenne.

Le panorama institutionnel devenait ainsi de plus en plus complexe. Mais La Haye est restée omniprésente: au début des années 1960, des pays suspicieux du projet supranational de l’UE – le cas classique du Royaume-Uni – tentaient, sans trop de succès, d’articuler un espace souverain de libre-échange alternatif aux Communautés européennes connu sous le nom d’Association européenne des Libre-échange.

Tous les membres du projet européen n’étaient pas non plus nécessairement partisans des renoncements à la souveraineté, comme le montrait le rejet par le président français Charles de Gaulle du plan Pleven et de la Communauté européenne de défense ou la crise de la chaise vide de 1966. Malgré cela, Les institutions européennes ont continué d’évoluer dans les années 1970 et 1980 en créant de nouvelles structures, en intégrant de nouvelles extensions – dont, paradoxalement, celle du Royaume-Uni – et en s’adaptant institutionnellement à l’équilibre toujours délicat entre les organes supranationaux et intergouvernementaux.

Les années 90 et le début des années 2000 ont été une période de boom pour l’esprit fédéraliste. Bien que les élargissements aient été un défi pour continuer à approfondir l’intégration européenne, la communautarisation des compétences n’a augmenté que grâce à l’application de l’accord de Schengen en 1990, à l’adoption de l’ambitieux traité de Maastricht – qui, entre autres, comme le renforcement de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures a permis la mise en place en 1993 d’une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – ou l’achèvement de la dernière phase de l’Union économique et monétaire avec l’entrée en vigueur de l’euro en 2002, dont le contrôle incomberait alors exclusivement à la Banque centrale européenne.

L’impulsion entre les deux âmes européennes, intergouvernementale et fédéraliste, semblait commencer lentement, mais de façon inarrêtable, du côté de cette dernière.

Ceci malgré le fait que les traités d’Amsterdam (1999) et de Nice (2001) étaient relativement modestes en termes d’approfondissement des compétences, ce qui s’explique en partie par la nécessité de faire face au défi des expansions imminentes comme celle de 2004 et de 2007, la plus important de l’histoire de l’intégration européenne.


Cependant, l’échec du traité constitutionnel de 2005 après le rejet lors du référendum populaire de la France et des Pays-Bas s’est rapidement révélé comme le préambule d’un changement de tendance sur le continent. Ce n’était pas un obstacle à l’approbation du traité de Lisbonne en 2007 – en vigueur depuis 2009 – mais c’était certainement un avertissement que l’âge d’or de l’européanisme fédéraliste pouvait commencer à se terminer.

Au cours de la dernière décennie, la crise économique et financière, les défis migratoires, la montée des nationalismes ou la sortie britannique du projet européen ont favorisé une relative paralysie du processus de réforme communautaire. Malgré cela, le traité de Lisbonne réussirait à introduire quelques innovations importantes dans le système institutionnel européen et à renforcer les pouvoirs communautaires. De plus, d’un point de vue juridique, il reste la référence pour comprendre le système institutionnel actuel de l’UE.

Institutions communautaires

L’UE est composée de sept grandes institutions: la Commission européenne, le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne, la Banque centrale européenne, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et la Cour des comptes. Mais toutes ces institutions ne sont pas de même nature. Si certains sont parfois classés comme institutions communautaires car ils ne dépendent pas directement des États membres, d’autres sont souvent considérés comme intergouvernementaux car ils sont contrôlés par eux.

Cependant, en dépit de leurs différences, toutes les institutions sont en quelque sorte reliées dans le même appareil juridico-politique qui partage des valeurs communes telles que la démocratie, la liberté ou l’État de droit et qui peuvent produire des règles juridiquement contraignantes pour tous les membres et institutions, des normes qui, en outre, forment un système juridique véritablement autonome soumis à ses propres tribunaux européens, comme la CJUE. De nos jours, quand on parle d’institutions d’origine communautaire, il est habituel de se référer aux deux plus politiquement pertinentes: le Parlement européen et la Commission européenne.

Le Parlement européen aspire à être l’incarnation de l’Assemblée du peuple européen et aujourd’hui, présidé par l’Italien David Maria Sassoli, sa fonction principale est d’agir en tant que colégislateur avec le Conseil de l’Union européenne dans l’adoption des différentes lois communautaires et approuve le budget de l’UE.

Cependant, le Parlement est également l’organe qui donne la parole aux citoyens européens et cherche à assurer une représentation adéquate du corps électoral des États membres. Pour cette raison, le Parlement, qui se compose de 751 sièges – chiffres qui, lorsque le Brexit sera entériné, tombera à 705 – est élu tous les cinq ans par la les citoyens européens.

En outre, bien que des initiatives récentes telles que l’établissement de listes transnationales ou paneuropéennes pour les élections de 2019 aient été bloquées pour le moment, le fait que leurs députés soient groupés par familles idéologiques – comme le PPE – et non par pays d’origine montre l’esprit supranational de cette institution et sa volonté de représenter les intérêts et les sensibilités politiques de 500 millions d’habitants.

La fonction principale de la Commission est de donner une impulsion politique à l’Union et, en ce sens, elle a une initiative exécutive, mais surtout législative, c’est-à-dire qu’elle peut proposer des projets de textes réglementaires que les colégislateurs doivent ensuite approuver, modifier ou rejeter suite à la les procédures ordinaires ou spéciales prévues par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui, avec le traité UE, le traité Euratom et la charte des droits fondamentaux de l’UE, définissent le cadre juridique du droit européen original.

En outre, la Commission est politiquement responsable devant le Parlement européen, qui peut présenter une motion de censure à son encontre à la majorité des deux tiers.

Les institutions intergouvernementales

Bien que l’Union européenne ait par définition une vocation supranationale, ses États membres continuent de jouir de pouvoirs et de compétences importants pour fixer le cap de l’organisation.

Lorsque nous parlons des institutions intergouvernementales, les plus importantes sont deux: le Conseil de l’Union européenne et le Conseil européen. Mais, avant d’analyser très brièvement ce que chacun fait, il est impératif de préciser au préalable que, bien qu’ils aient des noms similaires, ils ne sont ni identiques ni à confondre avec le Conseil de l’Europe, institution qui ne fait pas partie du système de l’Union européenne, Il s’agit d’une organisation régionale composée de 47 États sur l’ensemble du continent européen – y compris la Russie.

Après avoir fait cette distinction, nous devons commencer par souligner que le Conseil européen est une institution basée à Bruxelles qui rassemble les chefs d’État et de gouvernement des différents pays qui composent l’Union. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il a également eu un président permanent.

Le Conseil européen a des fonctions particulièrement pertinentes dans les domaines institutionnels, la réforme des traités, la PESC, la gouvernance économique de l’Union économique et monétaire, la coopération policière et judiciaire dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice ou dans l’adoption du cadre financier pluriannuel, entre autres.

Dans ce sens, ses décisions ont traditionnellement été adoptées à l’unanimité, ce qui ralentit l’articulation des positions communes et, en échange, leur confère une grande légitimité, même si ces dernières années ce système a été assoupli dans certains domaines, comme la nomination des candidats à certains postes. dans les institutions européennes.

L’autre grande institution intergouvernementale est le Conseil de l’Union européenne. Cet organe, dont le siège est également situé à Bruxelles, a un rang fondamentalement ministériel – bien que les travaux des différents comités et groupes de travail composés de fonctionnaires des États membres méritent d’être soulignés – et est composé d’une présidence tournante à la charge de l’un des États membres de l’Union. C’est précisément dans ces formations que les ministres de chaque pays de l’Union se rencontrent habituellement. Par exemple, lors de la formation de l’Ecofin, les ministres de l’économie et des finances se réunissent au sein du Conseil des affaires étrangères.

Comme déjà mentionné, le Conseil de l’UE a des fonctions très importantes en tant que colégislateur au même niveau – sauf dans les procédures législatives spéciales – que le Parlement européen. Comme dans tant d’autres structures communautaires – voir la figure hybride du haut représentant – les ponts entre les institutions communautaires et intergouvernementales sont très récurrents dans l’architecture opérationnelle communautaire.

Vers des réformes réalistes vs idéalisme originel?

Nombreux sont ceux qui depuis des années déplorent, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Europe, la difficile compréhension des tenants et aboutissants du système institutionnel communautaire.

« Quel numéro de téléphone dois-je appeler si je veux parler à l’Europe? », A alors demandé le secrétaire d’État américain Henry Kissinger dans les années 1970, faisant allusion aux difficultés de contact avec l’appareil institutionnel complexe des Communautés européennes.

Bien qu’aujourd’hui ce téléphone existe déjà grâce à la simplification lente mais progressive des institutions de l’UE et à la création de personnalités telles que le haut représentant pour la PESC, il est vrai que l’architecture organisationnelle européenne continue de véhiculer une aura d’incompréhensibilité pour de nombreux observateurs internationaux et citoyens européens…

Mais la logique institutionnelle européenne n’est que le reflet de deux âmes qui, historiquement et malgré leurs divergences, ont réussi à se réconcilier, même si cela a généralement eu lieu au moment d’une crise.

Cependant, ces dernières années, la multiplication et la convergence des crises économiques, migratoires, sociales, sanitaires, politiques et sécuritaires dans l’Union et ses régions voisines ont compliqué l’approfondissement du projet communautaire comme jamais auparavant: depuis Lisbonne, il n’y a eu aucune capacité politique ni preuve qu’ils pointent la possibilité de donner naissance à un nouveau traité qui permet de se plonger dans le transfert de souveraineté des États en faveur d’institutions dotées de pouvoirs communautaires plus importants.

Bien que certains États aient affirmé la nécessité d’européaniser, par exemple, les compétences actuellement partagées, telles que la politique migratoire, pour relever ce défi de manière européenne, les divisions croissantes entre les positions souveraines et fédéralistes au sein de l’UE limitent toute possibilité de réforme.

Le système institutionnel européen est une nouvelle fois confronté à ses anciens débats existentiels: élargir l’Europe ou choisir de l’approfondir? Renforcer les modèles de coopération souveraine ou favoriser une plus grande intégration? Souveraineté nationale ou souveraineté partagée?

La capacité de concilier et, si possible, de rapprocher les intérêts nationaux et européens sera la clé du succès des institutions européennes.

En ce sens, la gestion du COVID-19 (voir Crise du COVID-19) et la gestion institutionnelle des futurs élargissements potentiels dans les Balkans seront particulièrement importantes pour évaluer la direction que le processus de construction européenne suivra dans les années à venir.

La devise de l’Union européenne est « Unis dans la diversité ». Il reste à voir si les pays qui composent ce vaste projet sont à la hauteur de cet engagement d’unité et parviennent à renforcer la fonctionnalité des institutions pour gérer adéquatement les défis auxquels est confrontée une maison aussi plurielle et hétérogène que la maison européenne.