Le plan de relance européen

Après 4 jours de négociations, l’Union européenne est parvenue à un accord historique et créera un gigantesque fond pour la récupération post-coronavirus grâce à l’initiative franco-allemande. Le bloc distribuera un montant de 750 000 millions d’euros, financé par une dette commune entre tous les pays.

Ainsi s’est terminée une réunion qui avait débuté vendredi dernier à 10 heures du matin et qui avait vu du drame et des tensions jusqu’à l’apparition d’un petit carrefour où 27 dirigeants voyaient un lieu de rencontre pour ajouter, en deux sacs, 1,82 milliard d’euros pour faire face à la crise profonde que la pandémie de coronavirus va laisser derrière elle.
Ce n’est pas l’accord idéal qui convient à l’unanimité, mais c’est un accord historique, ce mot tellement éculé qu’il y a parfois du sens à l’utiliser.

Pour la première fois, l’UE se tournera vers les marchés non pour prêter à un État membre – c’est le cas depuis les années 70 – mais pour financer des investissements non remboursables.

De cette manière-ci, l’Union européenne donne un pas de plus vers sa conversion en état. Dans ce sens, l’accord est déjà un précédent qui impose une nouvelle étape dans l’intégration politique et économique de l’UE.

La dernière proposition de Charles Michel, publiée lundi après-midi, était la bonne. Un montant de 390 000 millions d’euros de virement et 360 000 millions de prêts. Les sommes originales de la Commission européenne étaient 500 000 et 250 000. Les plus austères (Autriche, Danemark, Finlande, Pays-Bas et Suède) n’avaient jamais voulu dépasser 350 000 et 350 000 en quatre jours. En effet, l’Italie recevra environ 80 000 millions d’euros qu’elle n’aura jamais à rendre. De son côté, l’Espagne recevra environ 72 000.


L’idée est que 70% de l’argent sera déboursé entre 2021 et 2022, pour concentrer la puissance de feu des nouveaux fonds dans les années où la reprise économique devrait démarrer.


Les budgets communautaires sont financés par des virements de fonds nationaux des États membres. Ce fonds innovent car la Commission ira sur les marchés avec une émission de dette pour lever 750 000 millions d’euros, soutenus par les budgets européens. Chaque pays aura la responsabilité de garantir un maximum de sa quote-part dans ces budgets.


Cette émission sera payée avec les budgets européens eux-mêmes et avec les propres revenus de l’UE – essentiellement des droits de douane mais de nouvelles taxes pourraient être mises en place, comme le plastique non recyclé ou le carbone – pendant 30 ans.

Que l’UE se soit endettée pour financer des investissements non remboursables dans ses États membres était quelque chose que l’Europe du Nord avait catégoriquement rejeté jusqu’à ce qu’Angela Merkel, à la suite de la pandémie, décida de retourner sa veste. Le changement allemand a laissé les petits pays du nord seuls dans leur décision.

Un frein d’urgence

Les 27 ont accepté un système de gouvernance qui rejette le fait qu’un seul pays ait un droit de veto sur les décaissements. Cela s’appelle un «frein d’urgence» et il est copié sur une loi belge, la «sonnette d’alarme». En Belgique, lorsqu’une des trois régions ou l’une des trois communautés linguistiques estime que leurs «intérêts vitaux» sont menacés par une autre ou par le gouvernement fédéral, elle peut bloquer toute législation et convoquer un comité de concertation. Vous pouvez y négocier mais vous n’avez pas le droit de veto.

Le «  frein d’urgence  » européen signifie, par exemple, que le Premier ministre néerlandais Mark Rutte – parce que c’est lui qui a insisté sur cet outil – pourrait, après que la Commission européenne ait validé un programme national de réforme, siffler et arrêter les décaissements s’il estimait que ce programme-là se déviait fondamentalement des objectifs qu’il devait atteindre. Ce serait une situation politiquement toxique, mais les ministres de l’Économie devraient revoir le programme. Il n’y aurait pas non plus de droit de veto à cela. Dans la pratique, un gouvernement peut reporter les décaissements vers un autre jusqu’à trois mois.


D’un côté, l’Autriche, le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas et la Suède, menés par le Néerlandais Mark Rutte, sont arrivés vendredi à Bruxelles pour exiger qu’il n’y ait pas un euro dans les virements, qu’il y ait un veto pour décaisser les fonds et que les conditions soient rigoureusement ajustées. Ils partent donc sans atteindre leurs objectifs mais avec des contrôles compensatoires plus importants de leur contribution nette aux budgets européens.

De l’autre, des pays comme le Luxembourg, la Belgique, l’Irlande, l’Italie, la France et bientôt la Slovénie ou l’Espagne, sont également des contribuables nets et n’ont jamais demandé ces chèques.

Les frugaux voulaient aussi un budget européen «moderne», c’est-à-dire une augmentation des postes qui pourraient leur être les plus bénéfiques et une réduction de ceux qui en utilisent le moins, comme la politique agricole commune.

Le texte de l’accord stipule que les programmes nationaux de réforme, obligatoires pour recevoir les décaissements des nouveaux fonds lors de son lancement, doivent se conformer aux recommandations formulées par la Commission européenne dans son exercice qui, en l’occurrence, jusqu’à présent n’étaient que cela, des recommandations, mais qui deviendront obligatoires pour accéder aux nouveaux fonds.


Cette année-ci, Bruxelles ne demande pas d’ajustements fiscaux mais plutôt une modernisation administrative, la numérisation, des investissements dans la transition énergétique et la lutte contre le changement climatique, la stabilité de l’emploi et l’inclusion sociale, la lutte contre la précarité et le soutien aux entreprises et aux travailleurs. Un paradigme totalement contraire aux exigences des ajustements de la dernière décennie.

Dans ces recommandations, certains pays – l’Irlande, les Pays-Bas et le Luxembourg – voient comment ils sont pointés du doigt pour leur «agressivité fiscale», une autre façon de parler de leurs pratiques proches de celles des paradis fiscaux.


Michel a réussi ce qui semblait impossible, faire approuver par les dirigeants le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, pour les prochains budgets européens.

Fondamentalement continuistes (1.0743 billions d’euros), ils respectent la quasi-totalité des gros fonds – politique agricole, fonds structurels et de cohésion -, ils en introduisent de nouveaux avec de petits montants – Défense, Immigration – et serviront de support juridique aux nouveaux fonds post-pandémique , qui utiliseront les budgets communautaires comme garantie pour émettre des dettes.

En outre, la Pologne et la Hongrie peuvent être satisfaites du résultat du sommet. Vendredi, de nombreux gouvernements ont menacé de les empêcher d’obtenir des fonds s’ils ne respectaient pas les recommandations sur le respect des règles de l’État de droit formulées par la Commission européenne. Dans le cas de la Hongrie de Viktor Orban, tous deux apportent une dérive illibérale, voire autoritaire, que Bruxelles ne peut effectivement pas arrêter.

Bruxelles ne se préoccupe pas seulement de la dérive autoritaire, mais aussi du détournement des fonds européens et des soupçons que dans certains pays – Hongrie, Slovaquie ou République tchèque – ils servent à enrichir les oligarques proches du pouvoir.

Le Conseil et la Commission européenne doivent maintenant convaincre un Parlement européen qu’en principe il ne doit pas sauter de joie parce qu’il voulait un fond post-pandémie plus puissant et, surtout, parce qu’il voit sa proposition de budgets communautaires d’un 1,3 billion d’euros réduite à 1,074 billions. L’accord n’est pas parfait mais comme le disait Macron aux premières heures de mardi: « Le monde n’est pas parfait ».

Cependant, en quoi consiste le plan?
Le plan repose sur deux piliers: le budget pluriannuel pour la période 2021-2027, qui sera doté de 1,074 milliards d’euros, et un fonds de relance qui disposera de 750 000 millions d’euros pour octroyer des aides aux 27 pays du bloc entre 2021 et 2023.
Pour financer le fond, la Commission européenne émettra de la dette sur les marchés avec le soutien du budget communautaire, pour lequel le plafond habituel des ressources propres aux comptes européens sera temporairement relevé.
Il s’agit d’une décision historique en raison de la taille de la question commune, bien supérieure à celles prises jusqu’à présent, et parce qu’elle est considérée comme un pas en avant dans l’intégration des Vingt-sept.

Comment fonctionnera le fond de relance?

Sur les 750 000 millions d’euros, 390 000 millions seront distribués en subventions non remboursables et 360 000 millions en prêts.
La majeure partie de l’argent sera décaissée par le biais de l’instrument de relèvement et de résilience, en particulier 672 500 millions d’euros, dont 312 500 en virements directs et 360 000 en crédits. Ces subventions serviront à financer des programmes de réforme et d’investissement dans les pays les plus touchés par la pandémie. Le reste servira à financer d’autres éléments.

Comment les fonds seront-ils répartis entre les pays?
Pour la distribution, le fond sera divisé en deux tranches: 70% de l’argent sera engagé entre 2021 et 2022 et les 30% restants jusqu’à la fin de 2023.
La première partie sera répartie entre les pays en tenant compte de la population, du PIB et du niveau de chômage entre 2015 et 2019 de chaque État, suivant ainsi la clé de répartition proposée par la Commission européenne qui a laissé l’Italie, l’Espagne et la Pologne comme principale les bénéficiaires.
Pour attribuer la deuxième, l’indicateur de chômage sera remplacé par la baisse du PIB accumulé en 2020 et 2021, de sorte que la répartition sera calculée en 2022. Cette clé de répartition n’affecte que les aides de l’instrument de relance et de résilience, la seule à être attribuée à l’avance par l’État.

Quelles sont les conditions pour obtenir cette aide?
Les pays devront soumettre des plans d’investissement et de réforme à la Commission européenne, qui évaluera s’ils respectent leurs recommandations économiques annuelles, améliorent le potentiel de croissance ou la création d’emplois, ou favorisent la transition verte et numérique.

Ces plans devront être approuvés à la majorité qualifiée au Conseil (au moins 15 États membres représentant 65% de l’ensemble de la population de l’UE).
Le décaissement de chaque tranche d’aide dépendra de la confirmation de l’atteinte des objectifs convenus, pour lesquels la Commission demandera l’avis des vingt-sept au niveau technique. Si un ou plusieurs pays considèrent qu’il y a des non-conformités, ils peuvent soulever la question durant un sommet des leaders communautaires, de sorte que l’approbation du paiement sera paralysée jusqu’à ce qu’ils prennent une décision.
Ce système, connu sous le nom de « frein d’urgence », a été introduit pour plaire aux Pays-Bas, qui ont demandé un veto sur les réformes proposées par d’autres pays, ce que les autres Vingt-sept ont refusé de faire.

Comment la dette sera-t-elle remboursée?
L’UE commencera à rembourser la dette avec laquelle le fond sera financé dès 2021-2027, bien qu’aucune date précise ne soit fixée, et prendra fin au plus tard en 2058. Pour payer le remboursement, de nouvelles sources de revenus seront créées pour le budget européen, à commencer par l’introduction dès 2021 d’une taxe sur le plastique non recyclé à la charge des États.


En 2021, la Commission proposera un tarif numérique et un système d’ajustement carbone à la frontière – qui permettront d’égaliser le prix des importations en provenance de pays aux normes environnementales plus laxistes que celui de la production européenne – en vue de les appliquer à partir de 2023.

En outre, les dirigeants demandent une proposition visant à étendre le système européen d’échange de droits d’émission au secteur maritime et aérien et étudieront d’autres ressources possibles, y compris des frais de transaction financière, au cours des sept prochaines années.

Le respect de l’état de droit
L’accord introduit pour la première fois des mesures visant à lier la réception de l’aide communautaire au respect de l’État de droit, ce qui a été proposé à la suite des problèmes de ces dernières années avec la Hongrie et la Pologne.
La version finale du texte, qui a été déclassée par l’opposition de ces deux États, prévoit l’introduction d’un « régime de conditionnalité » pour « protéger » le budget et le fond, pour lequel la Commission « proposera des mesures en cas d’infractions » à adopter par le Conseil à la majorité qualifiée. Cependant, il ne fournit pas plus de détails et indique que le Conseil européen reviendra sur la question.

Quand le plan entrera-t-il en vigueur?
Le plan devrait commencer à fonctionner en 2021, mais pour que cela se produise, il est nécessaire que le Parlement européen donne son approbation et que plusieurs parlements nationaux ratifient la législation qui permettra l’émission d’une dette commune, qui interviendra dans les semaines ou les mois à venir.